地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)與防范
來源： 蘇信理財(cái) 時(shí)間：2010-10-31
一、地方政府融資平臺(tái)貸款現(xiàn)狀
地方政府融資平臺(tái)主要是指，地方政府為解決當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金而專門設(shè)立用來融資的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。這類公司，由政府劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，以便從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)，以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)融資目的，并把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。這種由地方政府組建的公司投資項(xiàng)目大體可分為三類：
第一類項(xiàng)目完全沒有經(jīng)營(yíng)性收入，如城市道路和橋梁，城市廣場(chǎng)，公共文化、娛樂、體育設(shè)施等。
第二類項(xiàng)目有部分經(jīng)營(yíng)性收入，但不能完全自負(fù)盈虧。第三類項(xiàng)目有經(jīng)營(yíng)性收入可以自負(fù)盈虧，只有項(xiàng)目資本金靠財(cái)政來投入，如開發(fā)新區(qū)、建設(shè)高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等。
第三類項(xiàng)目可以用項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的收益來償還銀行貸款的本息。
根據(jù)相關(guān)部門最新統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額7.66萬億元。預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬～3萬億元，2011年底將達(dá)到約10萬億元。其中發(fā)現(xiàn)有總是的平臺(tái)貸款2萬余筆，涉及貸款金額2萬億元。依據(jù)清查結(jié)果，第一類能夠依靠項(xiàng)目現(xiàn)金流償還本息的融資平臺(tái)貸款規(guī)模占全部貸款余額的24%；第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款，有4萬億元左右，占比約50%；第三類貸款項(xiàng)目借款主體不合規(guī)，財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，例如貸款挪用和貸款做資本金，占比約26%。
總體來看，當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)貸款具有如下特征：
1、商業(yè)銀行成為融資平臺(tái)貸款的主角。目前融資平臺(tái)貸款中，呈現(xiàn)四大行、國(guó)開行以及地方金融機(jī)構(gòu)三足鼎立的局面。
2、融資平臺(tái)貸款主要依靠第二還款來源。融資平臺(tái)貸款中，約30%～40%的貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息。大約60%～70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來源的安排。
3、項(xiàng)目資本金普遍不足，一定量的貸款被地方政府用作項(xiàng)目資本金。
二、地方融資平臺(tái)貸款激增的主要原因
造成近年來地方融資平臺(tái)激增，以至于潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的原因，概括起來可以包括以下幾方面的原因：
1、中央與地方財(cái)力分配不平衡，地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足；
1994年分稅制度的改革客觀上加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，削弱了地方政府的財(cái)力，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)下放的傾向。經(jīng)過十多年的發(fā)展變遷，地方財(cái)政收入在占整體財(cái)政收入中的占比在不斷下降，很多地方實(shí)際上成了“吃飯財(cái)政”。地方政府要做的事情很多，但是財(cái)源有限，又不允許公開舉債，因此只好搭建地方政府投融資平臺(tái)，依賴融資平臺(tái)、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。
2、當(dāng)前官員的政績(jī)考核制度的推動(dòng)。
當(dāng)前，我國(guó)對(duì)地方官員的考核仍以GDP為主要指標(biāo)，地方政府盲目崇拜GDP，而推動(dòng)地方GDP短期內(nèi)快速增長(zhǎng)的最佳途徑就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，在現(xiàn)行的官員政績(jī)考核體系下，地方政府本身有著強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，地方政府借著經(jīng)營(yíng)城市、城鄉(xiāng)一體化等概念，大量搭建政府融資平臺(tái)，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)甚至是各類政績(jī)工程、形象工程，快速實(shí)現(xiàn)政績(jī)并贏得個(gè)人政治資本。
3、國(guó)家四萬億投資的推動(dòng)
地方融資平臺(tái)的崛起，與中央應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的投資計(jì)劃同步。“4萬億”投資計(jì)劃，中央和地方以1∶1方式出資，通過積極財(cái)政刺激投資扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑之危。國(guó)家“四億億”投資的出臺(tái)，正好迎合了地方政府的投資沖動(dòng)，于是大批投資項(xiàng)目加速上馬。為解決資金來源，地方融資平臺(tái)攬信貸和發(fā)債融資隨即啟動(dòng)。
4、商業(yè)銀行的推波助瀾
為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，從2008年底起，我國(guó)采取了極度寬松的貨幣政策，商業(yè)銀行放貸沖動(dòng)強(qiáng)烈。對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)而言，大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)，特別是中小型民營(yíng)企業(yè)受國(guó)際金融危機(jī)影響巨大，中小型企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)貸款金額小、管理難度大，而且貸款潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大，相對(duì)而言，政府投融資本臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施類貸款，不僅單筆金額較大，對(duì)商業(yè)銀行的收益較高，而且一般都有地方政府的信用或土地等實(shí)物資產(chǎn)的抵押，對(duì)貸款人而言也不會(huì)存在道德風(fēng)在險(xiǎn)，因此，金融危機(jī)以后，對(duì)政府投融資平臺(tái)的貸款成為各大商業(yè)銀行的主要業(yè)務(wù)，在沖規(guī)模保業(yè)績(jī)的推動(dòng)下，各家商業(yè)銀行蜂擁而至，紛紛搶占這一市場(chǎng)，將大額新增貸款投向地方融資平臺(tái)。為了搶項(xiàng)目，某些情況下甚至出現(xiàn)了銀行求政府的不正常現(xiàn)象。正是在商業(yè)銀行的推波助瀾下，造成了在很短的時(shí)間內(nèi)地方融資平臺(tái)貸款的瘋漲。
三、政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)
1、政策風(fēng)險(xiǎn)。
由于政府融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的政府背景，因而其政策性、行政性風(fēng)險(xiǎn)較大。商業(yè)銀行政府融資平臺(tái)類貸款一般為貸款期限較長(zhǎng)的長(zhǎng)期貸款，在貸款期限內(nèi)，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動(dòng)都可能對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生較大影響；而一旦政府政策對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生不利影響，這可能直接影響到政府融資平臺(tái)企業(yè)貸款的如期償還。
2、財(cái)政過度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
由于政府融資平臺(tái)背靠地方政府財(cái)政，財(cái)政收入成為償債的關(guān)鍵。目前，地方政府負(fù)債平均為地方政府財(cái)政收入的2.4倍，有些地方甚至達(dá)到4倍，地方政府財(cái)政過度負(fù)債導(dǎo)致貸款到期無法正常還本付息的風(fēng)險(xiǎn)較大。
3、還款來源風(fēng)險(xiǎn)。由于政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)是政府為了籌集資金而發(fā)起，資金往往用于非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這些非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目缺乏良好的經(jīng)濟(jì)效益，除了高速公路外，大多數(shù)項(xiàng)目自身沒有任何經(jīng)濟(jì)效益，有的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)雖然能產(chǎn)生的一些現(xiàn)金流，但現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款利息，第一還款來源存在嚴(yán)重不足， 絕大部分項(xiàng)目的還款來源依賴于地方財(cái)政的土地出讓收入。在國(guó)家一輪一輪的房產(chǎn)調(diào)控政策下，土地出讓金收入存在著很大的不確定性，一旦房地產(chǎn)價(jià)格下跌、成交量下降，土地流拍等現(xiàn)象出現(xiàn)，政府融資平臺(tái)存在著巨大的還款來源問題。
4、借款主體風(fēng)險(xiǎn)。大部分地方政府融資平臺(tái)基本沒有實(shí)體運(yùn)作，公司法定負(fù)責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員往往是政府有關(guān)部門人員兼職或由政府有關(guān)部門指派，資本來源通常是財(cái)政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項(xiàng)目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。同時(shí)，融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，盡管大部分公司設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但基本沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)流于形式，所有經(jīng)營(yíng)決策仍由政府部門說了算。由于政府融資平臺(tái)在職能定位、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，貸款資金將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)
5、合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)貸款的任何擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保、承諾等支持行為目前仍不受法律保護(hù)。2006年財(cái)政部等五部委聯(lián)合下文，明確規(guī)定“各級(jí)地方政府和政府部門對(duì)《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保均屬嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無效”。同時(shí)由于地方政府集中推進(jìn)項(xiàng)目，項(xiàng)目的法定資本金比例往往不能達(dá)到監(jiān)管要求，項(xiàng)目開工的合法性批文、土地使用權(quán)證等等不能到位，增加了信貸合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。
6、貸后較難監(jiān)管。在很多情況下，政府背景的項(xiàng)目貸款是以政府融資平臺(tái)名義借入，由地方財(cái)政或劃歸項(xiàng)目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，借款人實(shí)際并不使用和管理信貸資金，由此大大增加了金融機(jī)構(gòu)貸后資金監(jiān)控難度。由于無法監(jiān)控貸款資金流向，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，一旦將信貸資金用于非指定用途項(xiàng)目，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金失衡，無法償還借款，將形成大量不良貸款。
四、化解地方融資平臺(tái)債務(wù)危機(jī)的方法
地方政府融資平臺(tái)隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。如何防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)規(guī)范健康發(fā)展，成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。
首先，要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權(quán)，做強(qiáng)地方的支柱財(cái)源。
其次，逐步放開地方政府發(fā)債限制，引入市場(chǎng)化融資機(jī)制。
第三，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)政府投資逐步退出，紓緩負(fù)債壓力，吸引社會(huì)資本參與。
五、當(dāng)前形勢(shì)下金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)措施
（一）針對(duì)存量貸款，要提高認(rèn)識(shí)，扎實(shí)工作，全力化解風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)到政府融資平臺(tái)清理工作是今年銀監(jiān)會(huì)工作的重中之重，確保清理整改工作有序推進(jìn)。
在實(shí)際工作中，要嚴(yán)格按照銀監(jiān)會(huì)的要求，扎扎實(shí)實(shí)按計(jì)劃推進(jìn)“解包還原、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”工作。
首先，要保質(zhì)保量按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定的流程、時(shí)間要求，完成對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的全面分類、自查清理工作。通過自查，充分掌握公司治理結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)作不規(guī)范、項(xiàng)目資本金不實(shí)、自身管理能力與其發(fā)展速度不相匹配、負(fù)債率偏高、貸款挪用、無效擔(dān)保等問題。
其次，針對(duì)存在問題的貸款及時(shí)采取有效的整改、重組和保全措施。
對(duì)借款主體合法性不充分的貸款，應(yīng)在延續(xù)原有借款主體償還責(zé)任的同時(shí)，及時(shí)增加新的償債主體，確保借款主體與項(xiàng)目承建主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流所有者相掛鉤；對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)不完善的，要規(guī)范動(dòng)作，盡快完善法人治理結(jié)構(gòu)；
對(duì)資本金不實(shí)、資產(chǎn)負(fù)債率高的借款人，要實(shí)實(shí)在在注入資本金，達(dá)到國(guó)家規(guī)定比例，同時(shí)一并考慮注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，降低資產(chǎn)負(fù)債率，達(dá)到銀監(jiān)會(huì)要求。
對(duì)于原有的由地方政府和人大開具“擔(dān)保函”等方式提供財(cái)政擔(dān)保的貸款，必須盡快增加并落實(shí)新的規(guī)范的、具備足夠財(cái)務(wù)實(shí)力的擔(dān)保主體。要積極與地方政府協(xié)商，追加土地資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)等合法足值的抵（質(zhì)）押品，緩釋信用風(fēng)險(xiǎn)。
三是對(duì)采取措施仍不能同時(shí)滿足借款主體、擔(dān)保主體和抵（質(zhì)）押品彌補(bǔ)現(xiàn)金流不足要求的貸款，應(yīng)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)劃為不良并相應(yīng)提足撥備。對(duì)損失類及早做好沖銷的準(zhǔn)備工作。對(duì)此類貸款要高度關(guān)注，充分運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，盡快收回貸款。
?。ǘ?duì)新增貸款，要吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著力找準(zhǔn)又好又快發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。
1、及時(shí)調(diào)整信貸投向。要根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)目錄和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)政策，有效調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)與投向。公司貸款業(yè)務(wù)將突出支持一批行業(yè)前景好、符合銀行貸款條件的優(yōu)良大中小型企業(yè)，通過支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，改變過去僅“貪大”的心理，做到“抓大不放小”，從而達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。
2、審慎發(fā)放融資平臺(tái)貸款。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，在符合《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)規(guī)定、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護(hù)政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求、資本金充實(shí)、法人治理結(jié)構(gòu)完善、商業(yè)化運(yùn)作的前提下，視其自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力，采取銀團(tuán)貸款等多種方式繼續(xù)給予適當(dāng)支持；
3、進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。要進(jìn)一步完善內(nèi)控機(jī)制，改造風(fēng)險(xiǎn)控制流程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)管控以及貸后管理措施。
4、提高信貸隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力。要加大培訓(xùn)力度，不斷提高員工的工作素質(zhì)和水平，減少操作風(fēng)險(xiǎn)，從而不斷增強(qiáng)我行的核心競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。
地方政府融資平臺(tái)主要是指，地方政府為解決當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金而專門設(shè)立用來融資的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。這類公司，由政府劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，以便從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)，以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)融資目的，并把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。這種由地方政府組建的公司投資項(xiàng)目大體可分為三類：
第一類項(xiàng)目完全沒有經(jīng)營(yíng)性收入，如城市道路和橋梁，城市廣場(chǎng)，公共文化、娛樂、體育設(shè)施等。
第二類項(xiàng)目有部分經(jīng)營(yíng)性收入，但不能完全自負(fù)盈虧。第三類項(xiàng)目有經(jīng)營(yíng)性收入可以自負(fù)盈虧，只有項(xiàng)目資本金靠財(cái)政來投入，如開發(fā)新區(qū)、建設(shè)高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等。
第三類項(xiàng)目可以用項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的收益來償還銀行貸款的本息。
根據(jù)相關(guān)部門最新統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額7.66萬億元。預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬～3萬億元，2011年底將達(dá)到約10萬億元。其中發(fā)現(xiàn)有總是的平臺(tái)貸款2萬余筆，涉及貸款金額2萬億元。依據(jù)清查結(jié)果，第一類能夠依靠項(xiàng)目現(xiàn)金流償還本息的融資平臺(tái)貸款規(guī)模占全部貸款余額的24%；第二類是第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款，有4萬億元左右，占比約50%；第三類貸款項(xiàng)目借款主體不合規(guī)，財(cái)政擔(dān)保不合規(guī)，或本期償還有嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，例如貸款挪用和貸款做資本金，占比約26%。
總體來看，當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)貸款具有如下特征：
1、商業(yè)銀行成為融資平臺(tái)貸款的主角。目前融資平臺(tái)貸款中，呈現(xiàn)四大行、國(guó)開行以及地方金融機(jī)構(gòu)三足鼎立的局面。
2、融資平臺(tái)貸款主要依靠第二還款來源。融資平臺(tái)貸款中，約30%～40%的貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息。大約60%～70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等第二還款來源的安排。
3、項(xiàng)目資本金普遍不足，一定量的貸款被地方政府用作項(xiàng)目資本金。
二、地方融資平臺(tái)貸款激增的主要原因
造成近年來地方融資平臺(tái)激增，以至于潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的原因，概括起來可以包括以下幾方面的原因：
1、中央與地方財(cái)力分配不平衡，地方政府財(cái)力嚴(yán)重不足；
1994年分稅制度的改革客觀上加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，削弱了地方政府的財(cái)力，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)下放的傾向。經(jīng)過十多年的發(fā)展變遷，地方財(cái)政收入在占整體財(cái)政收入中的占比在不斷下降，很多地方實(shí)際上成了“吃飯財(cái)政”。地方政府要做的事情很多，但是財(cái)源有限，又不允許公開舉債，因此只好搭建地方政府投融資平臺(tái)，依賴融資平臺(tái)、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉。
2、當(dāng)前官員的政績(jī)考核制度的推動(dòng)。
當(dāng)前，我國(guó)對(duì)地方官員的考核仍以GDP為主要指標(biāo)，地方政府盲目崇拜GDP，而推動(dòng)地方GDP短期內(nèi)快速增長(zhǎng)的最佳途徑就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，在現(xiàn)行的官員政績(jī)考核體系下，地方政府本身有著強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，地方政府借著經(jīng)營(yíng)城市、城鄉(xiāng)一體化等概念，大量搭建政府融資平臺(tái)，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)甚至是各類政績(jī)工程、形象工程，快速實(shí)現(xiàn)政績(jī)并贏得個(gè)人政治資本。
3、國(guó)家四萬億投資的推動(dòng)
地方融資平臺(tái)的崛起，與中央應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的投資計(jì)劃同步。“4萬億”投資計(jì)劃，中央和地方以1∶1方式出資，通過積極財(cái)政刺激投資扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下滑之危。國(guó)家“四億億”投資的出臺(tái)，正好迎合了地方政府的投資沖動(dòng)，于是大批投資項(xiàng)目加速上馬。為解決資金來源，地方融資平臺(tái)攬信貸和發(fā)債融資隨即啟動(dòng)。
4、商業(yè)銀行的推波助瀾
為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，從2008年底起，我國(guó)采取了極度寬松的貨幣政策，商業(yè)銀行放貸沖動(dòng)強(qiáng)烈。對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)而言，大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)，特別是中小型民營(yíng)企業(yè)受國(guó)際金融危機(jī)影響巨大，中小型企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)貸款金額小、管理難度大，而且貸款潛在的風(fēng)險(xiǎn)很大，相對(duì)而言，政府投融資本臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施類貸款，不僅單筆金額較大，對(duì)商業(yè)銀行的收益較高，而且一般都有地方政府的信用或土地等實(shí)物資產(chǎn)的抵押，對(duì)貸款人而言也不會(huì)存在道德風(fēng)在險(xiǎn)，因此，金融危機(jī)以后，對(duì)政府投融資平臺(tái)的貸款成為各大商業(yè)銀行的主要業(yè)務(wù)，在沖規(guī)模保業(yè)績(jī)的推動(dòng)下，各家商業(yè)銀行蜂擁而至，紛紛搶占這一市場(chǎng)，將大額新增貸款投向地方融資平臺(tái)。為了搶項(xiàng)目，某些情況下甚至出現(xiàn)了銀行求政府的不正常現(xiàn)象。正是在商業(yè)銀行的推波助瀾下，造成了在很短的時(shí)間內(nèi)地方融資平臺(tái)貸款的瘋漲。
三、政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)
1、政策風(fēng)險(xiǎn)。
由于政府融資平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)具有很強(qiáng)的政府背景，因而其政策性、行政性風(fēng)險(xiǎn)較大。商業(yè)銀行政府融資平臺(tái)類貸款一般為貸款期限較長(zhǎng)的長(zhǎng)期貸款，在貸款期限內(nèi)，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動(dòng)都可能對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生較大影響；而一旦政府政策對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生不利影響，這可能直接影響到政府融資平臺(tái)企業(yè)貸款的如期償還。
2、財(cái)政過度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
由于政府融資平臺(tái)背靠地方政府財(cái)政，財(cái)政收入成為償債的關(guān)鍵。目前，地方政府負(fù)債平均為地方政府財(cái)政收入的2.4倍，有些地方甚至達(dá)到4倍，地方政府財(cái)政過度負(fù)債導(dǎo)致貸款到期無法正常還本付息的風(fēng)險(xiǎn)較大。
3、還款來源風(fēng)險(xiǎn)。由于政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)是政府為了籌集資金而發(fā)起，資金往往用于非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這些非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目缺乏良好的經(jīng)濟(jì)效益，除了高速公路外，大多數(shù)項(xiàng)目自身沒有任何經(jīng)濟(jì)效益，有的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)雖然能產(chǎn)生的一些現(xiàn)金流，但現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款利息，第一還款來源存在嚴(yán)重不足， 絕大部分項(xiàng)目的還款來源依賴于地方財(cái)政的土地出讓收入。在國(guó)家一輪一輪的房產(chǎn)調(diào)控政策下，土地出讓金收入存在著很大的不確定性，一旦房地產(chǎn)價(jià)格下跌、成交量下降，土地流拍等現(xiàn)象出現(xiàn)，政府融資平臺(tái)存在著巨大的還款來源問題。
4、借款主體風(fēng)險(xiǎn)。大部分地方政府融資平臺(tái)基本沒有實(shí)體運(yùn)作，公司法定負(fù)責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員往往是政府有關(guān)部門人員兼職或由政府有關(guān)部門指派，資本來源通常是財(cái)政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項(xiàng)目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。同時(shí)，融資平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，盡管大部分公司設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但基本沒有按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行運(yùn)作，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)流于形式，所有經(jīng)營(yíng)決策仍由政府部門說了算。由于政府融資平臺(tái)在職能定位、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，貸款資金將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)
5、合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)貸款的任何擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保、承諾等支持行為目前仍不受法律保護(hù)。2006年財(cái)政部等五部委聯(lián)合下文，明確規(guī)定“各級(jí)地方政府和政府部門對(duì)《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保均屬嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無效”。同時(shí)由于地方政府集中推進(jìn)項(xiàng)目，項(xiàng)目的法定資本金比例往往不能達(dá)到監(jiān)管要求，項(xiàng)目開工的合法性批文、土地使用權(quán)證等等不能到位，增加了信貸合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。
6、貸后較難監(jiān)管。在很多情況下，政府背景的項(xiàng)目貸款是以政府融資平臺(tái)名義借入，由地方財(cái)政或劃歸項(xiàng)目建設(shè)主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，借款人實(shí)際并不使用和管理信貸資金，由此大大增加了金融機(jī)構(gòu)貸后資金監(jiān)控難度。由于無法監(jiān)控貸款資金流向，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，一旦將信貸資金用于非指定用途項(xiàng)目，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金失衡，無法償還借款，將形成大量不良貸款。
四、化解地方融資平臺(tái)債務(wù)危機(jī)的方法
地方政府融資平臺(tái)隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。如何防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)規(guī)范健康發(fā)展，成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)。
首先，要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權(quán)，做強(qiáng)地方的支柱財(cái)源。
其次，逐步放開地方政府發(fā)債限制，引入市場(chǎng)化融資機(jī)制。
第三，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)政府投資逐步退出，紓緩負(fù)債壓力，吸引社會(huì)資本參與。
五、當(dāng)前形勢(shì)下金融機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)措施
（一）針對(duì)存量貸款，要提高認(rèn)識(shí)，扎實(shí)工作，全力化解風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)到政府融資平臺(tái)清理工作是今年銀監(jiān)會(huì)工作的重中之重，確保清理整改工作有序推進(jìn)。
在實(shí)際工作中，要嚴(yán)格按照銀監(jiān)會(huì)的要求，扎扎實(shí)實(shí)按計(jì)劃推進(jìn)“解包還原、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”工作。
首先，要保質(zhì)保量按銀監(jiān)會(huì)規(guī)定的流程、時(shí)間要求，完成對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的全面分類、自查清理工作。通過自查，充分掌握公司治理結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)作不規(guī)范、項(xiàng)目資本金不實(shí)、自身管理能力與其發(fā)展速度不相匹配、負(fù)債率偏高、貸款挪用、無效擔(dān)保等問題。
其次，針對(duì)存在問題的貸款及時(shí)采取有效的整改、重組和保全措施。
對(duì)借款主體合法性不充分的貸款，應(yīng)在延續(xù)原有借款主體償還責(zé)任的同時(shí)，及時(shí)增加新的償債主體，確保借款主體與項(xiàng)目承建主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流所有者相掛鉤；對(duì)公司治理結(jié)構(gòu)不完善的，要規(guī)范動(dòng)作，盡快完善法人治理結(jié)構(gòu)；
對(duì)資本金不實(shí)、資產(chǎn)負(fù)債率高的借款人，要實(shí)實(shí)在在注入資本金，達(dá)到國(guó)家規(guī)定比例，同時(shí)一并考慮注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，降低資產(chǎn)負(fù)債率，達(dá)到銀監(jiān)會(huì)要求。
對(duì)于原有的由地方政府和人大開具“擔(dān)保函”等方式提供財(cái)政擔(dān)保的貸款，必須盡快增加并落實(shí)新的規(guī)范的、具備足夠財(cái)務(wù)實(shí)力的擔(dān)保主體。要積極與地方政府協(xié)商，追加土地資產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)股權(quán)等合法足值的抵（質(zhì)）押品，緩釋信用風(fēng)險(xiǎn)。
三是對(duì)采取措施仍不能同時(shí)滿足借款主體、擔(dān)保主體和抵（質(zhì)）押品彌補(bǔ)現(xiàn)金流不足要求的貸款，應(yīng)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)劃為不良并相應(yīng)提足撥備。對(duì)損失類及早做好沖銷的準(zhǔn)備工作。對(duì)此類貸款要高度關(guān)注，充分運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，盡快收回貸款。
?。ǘ?duì)新增貸款，要吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，著力找準(zhǔn)又好又快發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。
1、及時(shí)調(diào)整信貸投向。要根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)目錄和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)政策，有效調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)與投向。公司貸款業(yè)務(wù)將突出支持一批行業(yè)前景好、符合銀行貸款條件的優(yōu)良大中小型企業(yè)，通過支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，改變過去僅“貪大”的心理，做到“抓大不放小”，從而達(dá)到分散風(fēng)險(xiǎn)的目的。
2、審慎發(fā)放融資平臺(tái)貸款。對(duì)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司，在符合《中華人民共和國(guó)公司法》等有關(guān)規(guī)定、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、環(huán)境保護(hù)政策、信貸審慎管理規(guī)定及宏觀調(diào)控政策等要求、資本金充實(shí)、法人治理結(jié)構(gòu)完善、商業(yè)化運(yùn)作的前提下，視其自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力，采取銀團(tuán)貸款等多種方式繼續(xù)給予適當(dāng)支持；
3、進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。要進(jìn)一步完善內(nèi)控機(jī)制，改造風(fēng)險(xiǎn)控制流程，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)管控以及貸后管理措施。
4、提高信貸隊(duì)伍綜合素質(zhì)和能力。要加大培訓(xùn)力度，不斷提高員工的工作素質(zhì)和水平，減少操作風(fēng)險(xiǎn)，從而不斷增強(qiáng)我行的核心競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力。
(xief摘自信托業(yè)務(wù)二部副經(jīng)理 謝偉)